經歷幾十年的城鎮化進程，我國城市發展已從“有沒有”轉向“好不好”，進入由“量”到“質”的轉型期。面對城鎮化過程中出現的問題，各地紛紛以城市更新為抓手推動城市結構優化、功能完善和品質提升，推動城市高質量發展。尤其是城市更新行動被寫進“十四五”規劃后，城市更新駛入快車道。

　　城市更新是一項系統性工程，具有資金需求大、涉及利益主體多、開發周期和收益回報不確定等特點，對實施主體的投融資能力要求高。推進城市更新項目的科學分類，構建可行的收益回報機制，選擇匹配的投融資模式，是城市更新項目順利實施的關鍵。積極吸引社會資本尤其是民營企業參與城市更新，不僅是促進城市內涵式增長的戰略選擇，也是促進城市高質量發展的現實需求。

　　民營資本參與城市更新的現狀

　　城市更新行動被寫入“十四五”規劃后，各地密集發布城市更新行動計劃。上海宣布率先成立全國最大城市更新基金；北京、天津、重慶等地提出在土地、金融、審批等方面給予政策支持，以吸引社會資本參與城市更新。2023年3月1日起施行的《北京市城市更新條例》明確提出，鼓勵社會資本參與城市更新活動、投資建設運營城市更新項目。

　　各地都在積極摸索民營資本參與城市更新的路徑。北京的“勁松模式”是目前老舊小區改造可復制可推廣的一個成功案例。該模式的主要特點是將小區公共空間利用經營與物業服務打包，社會資本通過投資改造，獲得小區公共空間和設施經營權，提供物業服務和增值服務。近年來，這種模式已在全國數十個城市得到借鑒推廣。

　　雖然有成功案例，但是如何引導更多社會資本參與城市更新，還需要進一步探索。目前，從市場反映情況看，“拆除重建”類項目由于新增開發工程量大、投資收益相對較好而成為社會資本最熱衷的投資項目，而“綜合整治”類項目，大部分是民生工程，盤活閑置資產的運營收入相對較低，產出遠遠不足以彌補改造投入，吸引社會資本深度參與難度較大。

　　與此同時，包括民營資本在內的社會資本參與城市更新還面臨政策的局限性和投資退出時效性等方面的障礙。一旦更新項目的投資方式向基金化升級轉變，產品資管目標清晰、退出路徑明確，民營資本參與城市更新的熱情和能量就會得到有效釋放。

　　社會資本參與城市更新的融資模式

　　城市更新項目根據更新程度不同，其投融資模式和資金來源也不同。綜合整治類項目的公益性較強，資金需求較低，主要由政府主導進行實施。拆除重建和有機更新類項目的經營及收益性較明顯，資金需求較高，一般根據其經營特性采取政府與社會資本聯合或純市場化運營模式。對于經營性較強、規劃明確、收益回報機制清晰的項目，宜采用市場化模式引入社會資本主導實施。對于公益性要求高、收益回報機制、規劃調整較復雜的項目，宜采用政府與社會資本合作的模式。

　　一是PPP模式。政府通過公開引入社會資本方，由政府出資方代表和社會資本方成立項目公司，以項目公司作為項目投融資、建設及運營管理實施主體。項目投入資金有賴于股東資本金及外部市場化融資。該種模式適用對象為邊界較為清晰，經營需求明確，回報機制較為成熟的項目。

　　二是地方政府+房地產企業+產權所有者模式。由地方政府負責公共配套設施投入，房地產企業負責項目改造與運營，產權所有者協調配合分享收益。通過三方合作，既能夠有效加快項目進度，也能提升項目運營收益。該模式適用對象為盈利能力較好，公共屬性及配套要求較強，項目產權較為復雜的項目。

　　三是城市更新基金。城市更新基金由政府支持，國有企業牽頭，聯合社會資本設立，適用對象為政府重點推進項目，資金需求量大，收益回報較為明確項目。該模式的優勢是能夠整合各方優勢資源，多元籌集資本金及實施項目融資，加快項目推進。劣勢是投資回報收益水平、期限等與城市更新基金資金的匹配性不強，成本較高，退出機制不明確。

　　四是投資人+EPC。針對城市更新中出現的大量工程建設，由工程建設企業探索提出了投資人+EPC模式。該模式下由政府委托下屬國企與工程建設企業共同出資成立合資公司，合資公司負責項目的投資、建設及運營管理。項目收益主要為運營收益及專項補貼。該模式適合成片區域更新開發，通過整體平衡來實現城市更新的順利實施。該模式的優勢是能夠引入大型工程建設單位及專業運營商，整合資金優勢，實現對大體量城市更新項目的推動實施。劣勢是目前滿足這樣回報機制的片區開發項目較少。

　　引導民營資本參與城市更新的建議

　　首先，搭建培育城市更新功能性平臺。隨著中國城市發展方式的轉型，城市增長重心從外延擴張為主轉向存量更新為主，政府通過實施城市更新推動可持續的高質量發展，需要積極鼓勵民營資本參與城市更新行動。發達國家城市更新的歷程表明，建立推動公私合作的半公有化機構可以有效協調多元主體的利益關系。例如，美國的經濟發展公司、英國的城市發展公司、日本的都市再生機構，這些機構由政府設立、財政注資，獨立核算、自主經營，代表政府負責具體城市更新項目的實施，運作靈活。因此，可針對城市更新重點領域，鼓勵綜合實力強的企業搭建城市更新統籌實施平臺，以推動地區更新的實施，強化資產管理運營能力。

　　其次，轉變投融資模式理念。城市更新的項目特點要求相關人員必須轉變思想觀念，從以拆除重建為主的金融支持方式轉向未來支持城市有機更新的投融資模式。建議按照項目由高到低的運作風險以及對應的金融支持類型，在“投資―建設―運營”等環節可分別引入股權、債權、證券化等投融資方式，有針對性地滿足項目各環節的融資需求，提供全生命周期的項目運作支持，從而提升民營資本的參與積極性。

　　再次，用好“四筆資金”?；诔鞘懈隆扒捌谕顿Y基金化、中期建設信貸化、后期運營證券化”的投融資特點，探索多渠道相配合的存量更新融資方案，建議充分用好以下“四筆資金”，推動城市更新走深走實。

　　一是用好企業資金。相比于政府財政補助、發行債券等融資支持方式，城市發展基金一方面具有更強的杠桿效應，在撬動社會資本、為城市更新提供長期資金來源方面作用顯著；另一方面，它可以通過補助、貸款等多種形式為城市更新提供融資支持。

　　二是用好銀行資金。鼓勵銀行等金融機構推出匹配城市更新項目現金流特點的信貸產品；鼓勵商業銀行加大產品和服務創新力度，對參與企業和項目提供信貸支持。

　　三是用好社會資金。在現有金融支持方式上，穩妥推進地方政府專項債、企業債支持城市更新，結合基礎設施公募REITs試點，創設并發行以經營性房地產為基礎資產的不動產投資信托基金、收益權資產支持證券等多元化的新型融資方式，探索更新資產證券化，為前期投資提供退出渠道，創造更多途徑便利社會資本參與城市更新項目。

　　四是用好政府資金。積極探索財政資金支持城市更新的新路徑，將現行財政補助資金由“單個項目實施后補助”適度調整為對實施平臺注資，再通過企業認繳更新基金份額，實現項目資產包層面一次性審批、分批實繳出資，提高資金杠桿比率，加強財政資金的事前、事中、事后審批監管。

　?。ㄗ髡撸狐S衛根系中國電力建設集團有限公司正高級工程師，馬世昌系北京建筑大學副教授）